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La rede para o desenvolvimiento sustentavel das florestas cultivadas do sul da europa.

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PORTUGAL

 

A - CADRE POLITIQUE ET REGLEMENTAIRE POUR LA GESTION DURABLE DES FORETS AU PORTUGAL

1 - Les déclarations de politique forestière et environnementale portugaises

Dans un contexte ayant pour origine les graves problèmes qui affectent la durabilité de la forêt portugaise et menacent l’industrie de la pâte à papier et de l’aggloméré (incendies récurrents entraînant le déclin de la production forestière, morcellement très conséquent de la ressource, exode rural), les divers agents de la filière forestière au Portugal initièrent des séries d’études et de débats entre la fin des années 1980 et le début des années 1990.

  • " Proposition pour le développement durable de la forêt portugaise "
Elaboré en 1996 par les consultants forestiers BPI, Agroges et Jaakko Poyry. Ce document présente l’importance du système forêt dans l’écologie et la socio-économie nationale. Il avance également un certain nombre de priorités pour le développement de l’activité forestière portugaise.

  • " Les suberaies et le liège, stratégie pour leur défense et leur développement "
Document promu par un ensemble d’associations de producteurs forestiers et élaboré par la société d’études et de projets Agroges. Il constitue une étude préalable à la rédaction de la Loi sur la protection des suberaies et des chênaies à Quercus rotundifolia (sous espèce ibérique du Chêne vert) publiée le 25 mai 2001.

 

Ces initiatives souvent ponctuelles ont permis la prise de conscience de la nécessité de l’élaboration de documents politiques nationaux en matière forestière. Ces documents précisent l’orientation souhaitée de la foresterie au Portugal. Ils sont la manifestation de l’engagement national pour la gestion durable des forêts.

  • Le Plan de développement durable de la forêt portugaise
Le document majeur de politique forestière nationale, élaboré par la DGF, est publié officiellement le 30 avril 1999. Lors de sa rédaction, chaque chapitre fut présenté aux différents acteurs jugés compétents dans le domaine concerné et soumis à discussion publique.

Concrètement, sous la forme de 7 orientations stratégiques majeures pour le secteur il présente les objectifs à atteindre ainsi qu’un schéma de suivi temporel. Toutefois, aucune planification financière n’est mentionnée. Dans le plan, la lutte contre les feux de forêt et l’intégration forêt/industrie sont prépondérantes. Une large partie concerne spécifiquement l’organisation professionnelle des producteurs et des industriels. La modernisation de l’administration forestière apparaît aussi comme un axe de développement majeur. En effet, bien que la DGF traite des questions forestières à l’échelle nationale, il n’existe pas de service forestier déconcentré au niveau régional et les affaires forestières locales relèvent de la compétence de la Direction Régionale de l’Agriculture DRA. La forêt est encore traitée en marge de l’agriculture au Portugal.

Le plan de développement forestier précise le cadre pour la mise en place des instruments dont souhaite se doter le Portugal pour la gestion durable de ses forêts au sein du processus d’Helsinki. Ces moyens avaient été préalablement définis dans la " Loi de Base de la Politique Forestière " de 1996.
Document accessible sur http://www.dgf.min-agricultura.pt

  • La Stratégie nationale pour la conservation de la nature et de la biodiversité
Ce document national consensuel est approuvé en septembre 2001 par le Parlement portugais. Sa coordination et sa rédaction ont incombé au Ministère de l’Environnement et de l’Aménagement du Territoire. Il précise l’engagement politique du Portugal suite à la signature de la " Convention de Rio de Janeiro sur la Diversité Biologique " en 1992 et à la proposition de " Stratégie communautaire en faveur de la diversité biologique " émise par la Commission européenne le 5 février 1998.

Concrètement, il préconise l’élaboration d’une réglementation spécifique pour la gestion des sites prochainement intégrés au réseau Natura 2000.

D’autre part, l’importance des documents d’aménagement forestier précisés par la Loi Forestière (PROF et PGF) est fortement réitérée du fait de leur influence bénéfique sur la conservation et la protection de la diversité biologique et écosystémique.

Aussi, la nécessité de compter avec des critères et indicateurs nationaux de gestion forestière est manifestée ; tout comme celle de faire reposer la gestion forestière sur des codes de bonnes pratiques. Si bien que le processus de normalisation portugais de la gestion forestière est largement mis en exergue dans ce document.
Document accessible sur http://www.ambiente.gov.pt/docs/encnbcm.pdf

2 - Les principales réglementations concernant la gestion des aires boisées au Portugal

  • 7 Avril 1987 : Publication au journal de la République de la " Loi de Base de l’Environnement " instituant le Ministère de l’Environnement.
  • 24 Mai 1993 : Publication du décret n°187/93 réglementant le Ministère de l’Environnement et des Ressources Naturelles, ainsi que l’Institut pour la Conservation de la Nature ICN responsable des activités de conservation des espaces naturels, de gestion des aires protégées (dont les sites proposés pour Natura 2000) et de coordination des plans d’aménagement du territoire en matière environnementale.
  • 17 Août 1996 : Publication au Journal de la République de la " Loi de Base de la Politique Forestière ". La nouvelle Loi forestière donne naissance à plusieurs instruments pour la gestion durable des forêts : le corps des sapeurs forestiers, le Fonds Financier, l’élaboration par l’Autorité forestière des documents de planification Plans Régionaux d’Aménagement Forestier PROF, et des documents de gestion Plans de Gestion Forestière PGF. La Loi forestière de 1996 propose un cadre légal favorisant la gestion durable des forêts.
  • 27 Avril 1997 : Le décret n°226/97 transpose la directive " Habitat " dans la juridiction portugaise.
  • 21 Mai 1999 : Publication du décret n°179/99 réglementant les activités des équipes de sapeurs forestiers.
  • 9 Juin 1999 : Publication du décret n°205/99 régulant le processus d’élaboration, d’approbation et d’exécution des PROF et des PGF.
  • 21 Septembre 1999 : Publication au Journal de la République de la " Loi de Base de la Chasse ". Quatre types de zones de chasse sont créés selon leur valeur dans le tissu social.
En quelques années, l’efficacité des parlementaires a permis au Portugal de se doter d’une batterie de textes réglementaires proposant d’ambitieux outils de gestion.

L’ensemble des documents juridiques en vigueur au Portugal et en relation avec les activités forestières sont sur la page web de la DGF http://www.dgf.min-agricultura.pt

 

B - CONSULTATION ET INFORMATION POUR LA GESTION DES FORETS

1 - Les processus nationaux de consultation forestière et environnementale

  • Le Conseil Consultatif Forestier CCF
Il s’agit de l’organe de consultation national pour les orientations politiques et réglementaires en matière forestière. Créé par la Loi forestière en 1996, il est constitué d’acteurs et d’utilisateurs publics et privés des forêts portugaises. Les fédérations de producteurs forestiers et de transformateurs du bois sont largement représentées puisqu’elles occupent la moitié des sièges. Son action est coordonnée par le Ministère de l’Agriculture, du Développement Rural et de la Pêche.
La liste nominale des participants est accessible sur le site web de la DGF.

En novembre 2001, le CCF se réuni pour la première afin de débattre de la pertinence des acteurs privés siégeant à ce conseil.

  • Le Conseil National sur l’Environnement et le Développement Durable CNADS
Le CNADS est l’organe consultatif du Ministère de l’Environnement et des Ressource Naturelles.
Son but est la proposition d’orientations politiques et réglementaires concernant les espaces de protection suivants : RNAP (Réseau National d’Aires Protégées), REN (Réserves Ecologiques Nationales) et sites proposés pour le réseau Natura 2000.

27 Septembre 2000 : Création d’un " Groupe Spécial de Travail " chargé de formuler des propositions pour la gestion durable des forêts des Espaces Naturels et dans le cadre de l’évaluation en continue de la politique portugaise en matière environnementale.

19 Novembre 2001 : Le CNADS approuve le document intitulé " Réflexion sur la durabilité de la politique forestière nationale ". Il s’agit finalement d’un document de portée globale sur le fonctionnement de l’activité forestière au Portugal.

Parmi les éléments avancés par les experts, il est fait référence à l’absence d’une législation spécifique pour la gestion des écosystèmes rares, vulnérables, ou à fonction de protection (incendies, érosion, etc.), ainsi que sur celle traitant de la gestion des menus-produits.

D’autre part, il mentionne le besoin au Portugal d’instruments financiers et fiscaux adaptés aux caractéristiques forestières et qui motiveraient les particuliers à investir et à gérer leur patrimoine.

Egalement, il propose la mise en place d’un réseau national de suivi et d’évaluation périodique des indicateurs biologiques, économiques et sociaux de durabilité forestière. Ceci renseigne sur l’attrait tout particulier des portugais pour le programme européen INTERREG III B Espace Atlantique " Réseau pour le suivi de la gestion durable des forêts à l’échelle régionale " qui pourrait voir le jour dans le courant de l’année 2003.

  • Le Conseil National de la Chasse et de la Conservation de la Faune CNCCF
Le CNCCF est l’organe consultatif du Ministère de l’Agriculture ayant pour mission la définition et l’évaluation de la politique cynégétique nationale. Créé par la " Loi de Base de la Chasse " de 1999, le CNCCF ne s’est pas encore réuni. Toutefois, la DGF a émis un appel à candidature prenant fin le 7 novembre 2001 dans le but de le réunir prochainement et de lui soumettre la qualification des nouvelles zones de chasse telles qu’elles sont définies par la Loi. Ses réunions risquent d’être houleuses puisque des représentants d’organisations de chasseurs, de conservation de la nature, et d’agriculteurs siégeront autour de la même table. C’est néanmoins le signe de la volonté de l’Etat d’appliquer des politiques issues de processus consensuels.

  • La Commission Interministérielle pour les Affaires Forestières CIAF
Présidée par le Ministre de l'agriculture, et créée par la Loi forestière de 1996. Son objectif est de permettre l'articulation des politiques et des mesures sectorielles des divers Ministères et Départements de l'Etat ayant à se prononcer sur le secteur forestier. Bien que la CIAF soit déjà constituée, son fonctionnement demeure irrégulier et ses résultats sont jugés peu significatifs par les acteurs.

 

Pour permettre la gestion durable de ses forêts, le Portugal s’engage dans un processus politique et législatif volontariste.

2 - Les documents présentants l’importance des activités forêts et bois au Portugal

  • Les données sur la ressource forestière
La publication du 3ième Inventaire Forestier National, réalisé par la DGF depuis 1964, est prévue pour le mois d’octobre 2001. Les mesures réalisées à l’échelle nationale sur des placettes permanentes ont été effectuées entre 1995 et 1998. La méthodologie employée n’a pas pu être renseignée. Les résultats globaux sont présentés sur la page web de la DGF http://www.dgf.min-agricultura.pt

  • Les données économiques 
Quatre fois par an, la DGF réalise une enquête économique auprès des associations et des coopératives forestières privées avec lesquelles elle a signé des conventions. La DGF leur demande de renseigner les volumes commercialisés et les prix de vente de leurs produits bois, résine, liège et pignons de pin. Les résultats sont intégrés au Système d’Information sur la Cotation des Produits forestiers SICOP depuis le second trimestre de l’année 2000. Celui-ci les diffuse sur le web en portugais et en anglais. Il s’agit d’un outil économique intéressant mais qui souffre d’un certain manque de crédibilité auprès des acteurs de par le peu de rigueur de la méthodologie employée.
La base de données du SICOP est à l’adresse : http://cryptomeria.dgf.min-agricultura.pt

Dans le courant de l’année 2002, la fédération de producteurs forestiers " Forestis " proposera sur Internet un document numérisé et cartographié qui présentera les données socio-économiques des entreprises forestières de la région Nord du Portugal. Ce document répond à la logique de la mise en place d’un observatoire économique forestier régional, opération financée par le programme Eurosilvasur dans son action 2. Il devrait être périodiquement mis à jour. Le travail de collecte des données débute actuellement.

Dans le même temps, l'IEFC coordonne avec des fonds du programme Eurosilvasur, la réalisation d'un atlas forestier incluant ces types de données pour les régions Nord et Centre du Portugal. Il sera disponible pour l'été 2002.

  • Les données sociologiques
Les données sociologiques du secteur forêt-bois disponibles proviennent des bases de données de l’Institut National de Statistiques INE qui n’emploie pas de méthode spécifique pour le traitement de ces filières. Ainsi, il ne se réalise pas d’enquête sociologique systématique et spécifiquement forestière à l’échelle nationale. Les données sociologiques sont donc particulièrement peu nombreuses et leur accès n’est pas aisé (demande à formuler à l’INE).

Lorsqu’elles existent, ces études sont réalisées au cas par cas par des associations de producteurs forestiers soucieuses de mieux connaître leur adhérents et de mettre en place sur leur aire de compétence de véritables projets de développement durable.

C’est le cas par exemple de l’association forestière de la " Vallée du Sousa " située dans la région Nord. Elle effectue depuis le printemps 2001 un travail d’inventaire physique des ressources, et sociologique de ses adhérents. Ces inventaires préparent à un test grandeur nature des indicateurs de la norme de gestion des forêts portugaises. Ce projet devrait s’insérer dans un programme national de suivi des indicateurs de gestion (sociologiques, écologiques, économiques et patrimoniaux), programme coordonné et supervisé techniquement par la DGF, encadré scientifiquement par l’Institut Supérieur d’Agronomie ISA de Lisbonne et financé par les fonds structurels communautaires. Ce programme est la réponse pratique de la formulation politique qui avait été énoncée dans la stratégie de gestion de la biodiversité portugaise.

Toutefois, il ne s’agit encore que de la première réalisation sur le terrain dans ce sens.

 

En règle générale, du fait de l’absence d’une centralisation suffisante par l’Autorité forestière, l’accès à l’information sur la socio-économie du secteur forestier au Portugal n’est pas aisé. Le plus souvent, par l’intermédiaire du FEDER ou du Fonds Social Européen, l’Etat n’intervient qu’en finançant des initiatives ponctuelles.

 

C - LES MESURES POUR LA GESTION DURABLE DES FORETS PORTUGAISES

1 - Les mesures économiques incitant au développement forestier

  • Les subventions permises par le 3ième Cadre Communautaire d’Appui 2000-2006
Programme RURIS ou Plan de Développement Rural 2000-2006. Pour la première fois dans un PDR, l’activité forestière apparaît distinctement. Elle est traitée dans l’intervention n°4.
Les opérations de boisement des terres agricoles sont cofinancées par le FEOGA-G.
Mesures éligibles et financements alloués http://www.dgdr.min-agricultura.pt/ruris/index.html

Programme AGRIS ou Mesures Agricoles et Développement Rural des programmes opérationnels régionaux. Secteur forestier concerné par la mesure n°3.
Il s’agit du programme portugais de développement des secteurs d’activité en milieu rural et il bénéficie de Fonds alloués par le FEDER.
Les 5 thèmes suivants sont subventionnés :
- Création d’organisations de producteurs forestiers,
- Constitution et à l’installation de prestataires de services forestiers,
- Prestation de services en forêt,
- Prévention des risques causés par des agents biotiques et abiotiques (réalisation de plans d’actions, d’inventaires, de cartes, mise en place de systèmes d’alerte),
- Valorisation et conservation des espaces forestiers d’utilité publique (Parcs Nationaux, Réserves Nationales et Réserves Naturelles).
Mesures éligibles et financements alloués http://www.min-agricultura.pt

Programme AGRO ou Programme opérationnel Agricole et Développement Rural. L’aide à l’activité forestière est précisée dans son Action n°3.
Les 6 thèmes suivants bénéficient de subventions du FEFER :
- Sylviculture (boisements et reboisements, interventions sylvicoles, création et maintien de l’infrastructure, cartographie des parcelles, prise en charge d’une partie des frais de bancaires des investissements,
- Rétablissement du potentiel de production sylvicole suite à des incendies ou à des calamités naturelles officiellement reconnues,
- Production de plants et de semences forestières,
- Collecte, transformation et commercialisation du liège,
- Exploitation forestière, commercialisation et transformation du bois et de la résine de pin (subventions à l’investissement industriel),
- Promotion de nouveau marchés et qualification de produits forestiers (contraction de services et de ressources humaines pour la réalisation d’études et d’opérations liées à la certification des produits ou à la création de marque).
Mesures éligibles et financements alloués http://www.min-agricultura.pt

  • Le Fonds Forestier :
Créé par la Loi forestière de 1996, l’Etat a la charge de sa gestion. Son but est de financer, par une taxe prélevée directement sur les produits commercialisés, ou par des capitaux publics :
- Le développement forestier (amélioration génétique, formation professionnelle, assistance technique, construction d’infrastructures forestières),
- Le reboisement des zones affectées par les incendies,
- L’indemnisation aux propriétaires d’écosystèmes sensibles, des préjudices occasionnés par les restrictions correspondantes,
- La création d’un système de crédit forestier, en particulier pour viabiliser les " interventions sylvicoles au résultat net immédiatement négatif " comme les élagages ou les premières éclaircies.

Cependant, le Fonds Financier n’a pas encore été réglementé et son fonctionnement n’est donc pas effectif au début de l’année 2002.

  • Les mesures fiscales :
Bien qu’ayant été inscrite dans la Loi forestière, aucune mesure fiscale particulière n’incite les propriétaires forestiers portugais au développement de leur activité. En effet, l’assiette pour le calcul du volume d’imposition foncière est indépendante de l’usage qui est fait du sol.

Cependant, on peut signaler que le montant de la TVA suite à une coupe rase n’est pas imposable.

M. Mendes de l’Université Catholique du Portugal UCP réalise actuellement un document de discussion traitant spécifiquement du problème de l’absence de fiscalité forestière au Portugal.

  • Les assurances forestières :
La Loi forestière de 1996 prévoit la création d’un système d’assurances forestières, notamment une assurance à caractère obligatoire pour les zones reboisées avec les deniers publics et ayant souffert d’un accident d’origine climatique ou humaine ayant entraîné la destruction de la plantation.

Toutefois, au début de l’année 2002, aucun décret ne concrétise sa mise en œuvre, qui risque d’ailleurs d’être difficile.

 

De la liste des mesures économique incitatives à l’activité forestière au Portugal, seules les mesures d’appui au développement allouées par les Fonds Structurels Européens sont effectives en 2002. Les dispositions nationales stipulées par la Loi forestière de 1996 ne sont pas réglementées 6 ans après la parution du texte. Les différentes fonctions que devrait remplir le Fonds Forestier, dans une logique de développement harmonieux de la filière, se retrouvent par exemple éparpillées parmi les mesures éligibles dans le cadre du Cadre Communautaire d’Appui. Il semble manquer du courage et de la volonté politique qui permettraient au Portugal de disposer de ses propres outils pour le développement économique de sa foresterie.

Avec l’ouverture de l’Europe vers les pays de l’Est, le Portugal ne pourra plus bénéficier de mesures aussi avantageuses pour le prochain programme d’appui communautaire.

2 – La gestion des forêts publiques au Portugal

Le régime de propriété forestière au Portugal est caractérisé par la prépondérance du secteur privé (87% et plus de 3 millions d’ha). Les collectivités (forêts usagères ou municipales) gèrent directement 10% de la surface boisée nationale. Enfin, l’Etat ne possède que 3% de la surface forestière soit environ 110.000 ha. Cette surface est intégrée aux aires protégées.

La gestion des aires protégées incombe à l’ICN. Il est responsable de la planification de la gestion de ces sites et de leur promotion. Toutefois, à la différence de l’ONF français, l’ICN contractualise avec des entreprises privées la réalisation de l’ensemble des travaux.

3 - Les documents de gestion en forêt privée

Depuis 1986, les Plans d’Aménagement Sylvicole POS, documents agréés pour une période de 10 ans par les services techniques forestiers de la DRA, attestent légalement de l’activité des gestionnaires forestiers. Cette reconnaissance leur permet de prétendre aux subventions et aux diverses mesures financières allouées par le gouvernement. Cependant, en cas de boisement pour une surface supérieure à 0,5 ha, la simple présentation d’un projet technique précisant le programme des interventions permet de bénéficier des subventions.

A l’heure actuelle, environ 30% de la surface boisée portugaise est gérée selon un POS, ce qui représente un pourcentage relativement important dans le contexte structurel portugais.

Toutefois, ce document est extrêmement simplificateur puisqu’il ne tient aucune mesure des spécificités écologiques ou patrimoniales de l’unité de gestion. De plus, il ne s’insère dans aucune orientation locale de gestion et ne s’inscrit donc pas dans une logique raisonnée de gestion du territoire.

Concrètement, le document présente un historique de l’unité de gestion, le développement potentiel du peuplement forestier ainsi que le calendrier prévisionnel des interventions sylvicoles. Le choix des espèces implantées doit cependant être justifié et le matériel utilisé doit être issu des zones de provenances cataloguées par essences. Liste des zones de provenance à l’adresse suivante : http://www.dgf.min-agricultura.pt

Enfin, dans le cas d’unités de gestion de plus de 350 ha (décret n°186/90), tout projet de boisement doit être soumis à une étude d’impact environnemental pour approbation par l’administration forestière.

  • Les Plans Régionaux d’Aménagement Forestier PROF
Instaurés légalement par la loi forestière en 1996, les PROF ne sont réglementés qu’en 1999. Il est normalement prévu que leur élaboration sera terminée d’ici à la fin de l’année 2002, soit au minimum 6 ans après leur création. A l’heure actuelle, bien que les orientations générales soient définies pour chacun d’entre eux, leur planification est encore discutée sur l’ensemble du territoire du fait de l’insuffisance de moyens humains et financiers disponibles.

Cet exemple reflète un problème récurrent au Portugal, l’absence des moyens d’exécution des déclarations politiques et réglementaires.

Depuis 1996, l’avènement des systèmes de certification à fait perdre aux PROF de leur intérêt aux yeux de nombreux acteurs privés de la filière forêt qui souhaitent voir les orientations politiques répondre aux nouvelles orientations commerciales, et pas l’inverse.

Le zonage retenu pour l’élaboration des PROF a été réalisé selon des critères à la fois administratifs et biogéographiques. Chaque PROF couvre en moyenne une superficie de 65.000 ha et s’étend sur un bassin versant. Ils sont coordonnés techniquement par les services forestiers des DRA alors que la coordination générale incombe à la DGF. Cette séparation des responsabilités tend à complexifier la procédure, c’est à dire concrètement à la rallonger. Acteurs forestiers publics et privés regroupés en associations sont invités à participer à leur élaboration dans chacune des zones.

Leur objectif est la mise en place du cadre politique ainsi que des outils de gestion locaux pour garantir une prise en compte réfléchie et visionnaire des spécificités régionales dans la gestion forestière. Les PROF ont le contenu suivant :
- Evaluation des potentialités des espaces forestiers,
- Définition des espèces à privilégier (reboisements, interventions sylvicoles),
- Identification des modèles adaptés de sylviculture et de gestion,
- Définition des zones critiques (incendies, érosion) et des aires d’importance écologique, sociale et culturelle.

Ces orientations consensuelles serviront de cadre pour l’agrément des PGF.

  • Les Plans de Gestion Forestière PGF
Le contenu technique et les mesures restrictives des PGF seront précisés dans les PROF. Ils seront souscrits par les gestionnaires sylvicoles et agréés par l’Administration forestière. Ils remplaceront et annuleront les actuels POS.

La surface minimale pour souscrire un PGF ne devrait pas revêtir un caractère contraignant. Leur souscription sera justifiée dans la mesure où le propriétaire pourra les financer, ce qui devrait s’établir à un seuil de 10 à 15 ha selon les régions.

La diffusion de l’information relative au nouveau PGF incombe aux associations de producteurs. Elles devront également fournir un appui technique aux propriétaires, pour monter les dossiers dans un premier temps et pour répondre à leurs questions techniques en matière d’interventions sylvicoles.

La forme concrète qu’ils revêtiront se trouve actuellement en discussion dans le même temps que les PROF. Le retard dans la rédaction des PROF est donc préjudiciable de façon directe à la bonne gestion des forêts.

Le PGF est un des document qui, dans le cadre du suivi de la norme portugaise de gestion durable, devra être obligatoirement présenté par le gestionnaire à l’auditeur pour l’obtention du label PEFC.

  • Cas des sols à forte déclivité 
Jusqu’à des pentes de 35% la gestion des sols ne fait pas l’objet de mesures restrictives. Les associations de producteurs et la DGF émettent toutefois des préconisations techniques.

Au-delà de 35%, les sols sont classés en régime de protection et leur usage est alors soumis à l’agrément d’un projet d’orientation réalisé par la DRA. Toutefois, dans la plupart des cas, ces sols sont inclus dans des réserves nationales et font l’objet de traitements spécifiques.

4 - L’appui technique à la gestion durable en forêt privée

Depuis la seconde moitié des années 1990, les associations forestières occupent un rôle prépondérant dans la gestion durable des forêts au Portugal. L’Etat ne disposant pas d’une structure publique type CRPF, il s’en remet intégralement à ces associations pour des rôles informatifs (réalisation de guides techniques et de journées de promotion autour des bonnes pratiques de gestion) et de prestataire de services (élaboration de projet forestier, de cartes et d’études commerciales). Pour cela, par l’intermédiaire du programme Agris, l’Etat favorise largement leur activité en subventionnant leur création et leur fonctionnement.

L’avantage d’un tel système pour les producteurs est de compter sur des représentants issus de leur sein et défendant leurs intérêts de façon directe auprès des décideurs politiques.

Cependant, cette absence d’engagement de la part de l’Etat peut être préjudiciable à la Forêt portugaise. En effet, le regroupement des producteurs en associations s’effectue par tendances politiques au détriment de contextes biogéographiques. Cette répartition politisée des associations à l’échelle du territoire ne permet pas nécessairement de garantir un développement forestier harmonieux dans le pays, c’est à dire indépendant et républicain. Les conflits d’intérêt et la course aux financements peuvent prendre le dessus sur une approche territoriale de la gestion des forêts. Et que dire des forêts des propriétaires qui adhèrent aux groupements numériquement minoritaires ?

  • Manuels de bonnes pratiques forestières
La DGF réalise actuellement un manuel de bonnes pratiques forestières. Ce manuel ne s’adresse pas à la gestion d’essences forestières en particulier mais traite des préoccupations d’ordre général qu’il est bon de garder à l’esprit lors des interventions dans les massifs forestiers. Sa réalisation avait été proposée dans le document politique de gestion de la biodiversité au Portugal publié en septembre 2001. En pratique, les préconisations seront présentées lors de journées techniques, et la vulgarisation de ces pratiques auprès des gestionnaires privés reviendra aux associations de producteurs.

Pour ce qui est des bonnes pratiques pour les essences forestières au Portugal, la FPFP a édité à la fin de l’été 2001 pour le Pin maritime, l’Eucalyptus et le Chêne liège des documents techniques couplés à des modèles de production sur support informatique. La FPFP réalise actuellement des journées de formation au cours desquelles elle présente et distribue ce matériel didactique aux gestionnaires.

  • Code de bonnes pratiques en plantations d’eucalyptus
A partir de l’année 1998, l’Institut portugais de Recherche de la Forêt et du Papier RAIZ a coordonné le projet européen FAIR " Définition de Critères et Indicateurs pour la gestion durable des plantations d’eucalyptus en Europe " financé par la Direction Générale pour la Sciences DG XII, auquel ont participé notamment le Centre de Recherche et de Développement de l’entreprise ENCE (CIE) et l’Association Forestière de Galice ASFORGAL pour l’Espagne et l’AFOCEL pour la France.

Ce fut la première initiative dans les 3 pays concernés pour la mise en œuvre d’une politique de gestion durable des plantations d’eucalyptus, bien avant et indépendamment des processus de certification PEFC et FSC.

Ce programme s’est conclu en 2000. La liste des 6 Critères et des 43 Indicateurs retenus est disponible à l’adresse suivante : http://www.raiz-iifp.pt/raizfair/mainpage.html

Le guide des bonnes pratiques qui en a résulté servira certainement de référence lors de la rédaction des codes de bonnes pratiques sylvicoles qui seront demandés par PEFC-Portugal.

5 - La prévention et la gestion des feux de forêts

Les feux de forêts sont un véritable fléau au Portugal. D’origine criminelle, associés aux pratiques pastorales ou simplement par manque d’entretien et d’accessibilité des parcelles, ils détruisent fréquemment des surfaces supérieures à celles qui sont reboisées annuellement. Pour la seule période comprise entre le 1er janvier 2001 et le 31 octobre 2001, près de 97.000 ha ont brûlé (DGF, 2002).

  • Le renseignement sur les feux de forêts
La DGF, par l’intermédiaire de la Division pour la Protection et la Conservation Forestière, tient à jour de façon périodique, et par localité, un fichier sur l’ampleur des incendies de forêt. Ce document permet la mise à jour en continu de la carte nationale des zones à risque.

Quant aux sapeurs-pompiers, ils réalisent systématiquement des enquêtes pour déterminer les causes des sinistres. Cette fonction leur a été précisée par la Loi forestière de 1996.

  • Les stratégies préventives
Afin de limiter les incendies d’origine criminelle liés aux conflits d’usage des sols, l’Etat portugais a publié un décret en date du 22 avril 1988, stipulant que toute surface forestière brûlée doit systématiquement être reboisée dans un délai de 2 ans et que le programme de boisement doit être soumis à l’autorité publique compétente.

La Commission Nationale Spécialisée dans les Feux de Forêts CNEFF est créée en conseil des ministres en 1987. Elle est placée sous la tutelle du Ministère de l’Intérieur. Par l’appui scientifique et technique, sa mission est de coordonner à l’échelle du territoire national les opérations ayant pour objet la formation, la vigilance et l’aménagement de la structure de production. En 2001, elle a coordonnée la campagne " prévention des feux en forêt " du Ministère de l’Intérieur. Cette campagne visait à sensibiliser la population au drame du feu et à faire connaître le 117, numéro de téléphone pour avertir les pompiers d’un départ de feu.

Enfin, les fédérations et les associations de producteurs forestiers concentrent une grande partie de leur communication auprès de leurs adhérents à la prévention des feux de forêts, par la publication de brochures de vulgarisation et d’articles techniques comme c’est la cas dans la revue " Forestis " par exemple. Elles apportent aussi leur appui technique lors de la création et de l’entretien de pistes et de puits.

  • Les sapeurs forestiers
Créés par la loi forestière de 1996, un décret de 1999 réglemente l’activité des équipes de sapeurs forestiers. Leur création repose sur le constat que la forêt portugaise est privée à 87% et que le combat contre ce fléau n’aboutira qu’en donnant aux propriétaires particuliers les moyens techniques, financiers et humains de réaliser cette lutte.

Pour cela, les associations forestières privées et les organismes de gestion de terrains communaux créent les équipes de sapeurs forestiers, en partenariat avec la collectivité territoriale des zones déclarées à risque par la DGF (3 millions d’hectares sont concernés). Il s’agit donc d’entités privées, sous la tutelle des associations de propriétaires forestiers. Cette caractéristique juridique leur donne l’avantage de pouvoir intervenir directement sur les peuplements forestiers, notamment par des mesures de sylviculture préventive.

MISSIONS
des Sapeurs forestiers
Mesures préventives
Combat
Communication
 

 

ACTIVITES

Sylviculture : débroussaillage, extraction du combustible potentiel, feux de nettoyage Premières mesures de lutte contre le feu Sensibilisation du public sur les règles de conduite à adopter
Entretien : réseaux de pistes privées et points d’eau Opérations de sauvetage et réalisation des premiers soins Promotion de l’usage adéquat du feu pour les pratiques sylvopastorales
Infrastructure forestière : réalisation de coupures de combustible   Présentation de leurs activités
 

La participation de l’Etat pour la création et la gestion des équipes de sapeurs forestiers s’effectue aux niveaux de la formation, de l’équipement et du fonctionnement de ces équipes (75% des charges directes et des charges sociales liées à la contractualisation des sapeurs).

L’exécution financière est présentée dans le Programme National de création des équipes de Sapeurs Forestiers, qui est élaboré et coordonné par la DGF (décret du 21 mai 1999). Il régit les activités sur la période 2000-2005 et a déjà permis, fin 2001 et dans les zones où le risque est le plus important, la création de 114 équipes de sapeurs forestiers composées part 5 hommes et leur matériel.

Il s’agit là d’un véritable instrument permettant le développement de la gestion forestière durable au Portugal. En effet, il a le mérite d’inciter au regroupement des producteurs, de les sensibiliser à l’importance de la gestion de leurs parcelles et de leurs donner les moyens de préserver leur patrimoine. Il permet aussi de créer de l’emploi dans le milieu rural.
Toutefois, la création des équipes de sapeurs forestiers n’est pas obligatoire et il est à craindre que les régions où le morcellement est le plus fort soient encore les moins protégées.

La législation portugaise en matière de feux de forêts www.cneff.pt/decretos_lei/dec_lei.htm

6 - La santé des forêts

Par l’arrêté ministériel n°946 du 1er Août 1995, le processus de certification pour les caractères morphologiques et sanitaires des semences forestières est obligatoire pour les principales essences utilisées en reboisement au Portugal. Pour chaque espèce, un arrêté précise les caractères retenus pour la certification.

La réglementation stipule que lors de tout transport de semences forestières, le responsable doit pouvoir présenter le certificat délivré par la DGF. Aussi, en ce qui concerne les 4 essences forestières majeures du Portugal (Pin maritime, Pin pignon, Chêne liège et Eucalyptus globulus), les semences d’origine étrangères, même certifiées, sont obligatoirement soumises au contrôle de la DGF.

Le Centre National de Semences Forestières CENASEF est l’organisme sous la tutelle de la DGF, vend les semences forestières certifiées utilisées en reboisement.

Ces mesures garantissent un matériel sain et adapté aux conditions du pays.

 

A la différence du Département Santé des Forêts DSF français et de son réseau de correspondants-observateurs, le Portugal ne dispose pas d’un système de suivi permanent des problèmes entomologiques, pathologiques et abiotiques que connaissent ses forêts. Le réseau européen de niveau I permet quant à lui de relever les évolutions dans la vitalité des forêts.

 

En 1999, des Nématodes du pin Bursaphelenchus xylophilus (Steiner et Buhrer) Nickle, sur des Pins maritimes furent détectés sur la Péninsule de Setubal. Conscient de la gravité du danger économique potentiel de ce ravageur qui n’a pas de prédateur naturel en Europe et qui utilise un coléoptère comme vecteur, le Groupe d’Accompagnement du Nématode du Pin GANP vit le jour le 29 septembre 1999. Il a mis en place le Programme National de Lutte contre le Nématode du Pin PROLUNP valable pour une durée comprise entre 3 et 5 ans et visant l’éradication de ce ravageur. En impliquant l’ensemble des acteurs professionnels, il détermine 2 zones géographiques : la zone affectée où le ravageur sera suivi et combattu et une zone tampon dans une couronne de 30 km de la première zone où s’effectueront des contrôles de population des insectes vecteurs. Il cherche ainsi à limiter l’aire atteinte, à développer des mesures de lutte et à suivre l’évolution du nématode à l’échelle nationale. Contenu du PROLUNP www.dgf.min-agricultura.pt/prolunp/index.htm

Des mesures sont prises dans l’ensemble des pays européens pour surveiller et empêcher l’introduction du nématode du pin sur leurs territoires nationaux. A la demande de la Communauté Européenne (décision de la Commission du 11 janvier 2000), une enquête effectuée en 2000 dans chaque Etat Membre a permis d’établir qu’en Europe, le nématode du pin ne se rencontre qu’au Portugal.

7 - La gestion de la chasse

La nouvelle Loi chasse en vigueur au Portugal (loi du 21 septembre 1999) propose une approche nouvelle entre l’aménagement du territoire et la gestion de la chasse.

Elle précise la création de 4 types de zones de chasse selon leur importance économique, écologique et sociale pour les populations. L’arrêté ministériel du 8 mai 2001 définit les toutes nouvelles Zones de Chasse d’intérêt National ZCN, d’intérêt Municipal ZCM, d’intérêt Touristique ZCT et d’intérêt Associatif ZCA.

Prochainement, le CNCCF (la liste des participants sera bientôt publiée) devra se prononcer sur la classification du territoire national entre les 4 types de zones de chasse créées.

Dans le même temps, la Loi prévoit la création d’aires de refuge de chasse ou aucune espèce faunistique ne pourra être chassée.

Enfin, la définition des périodes de chasse et les quotas par espèce seront définis par les DRA dans chacune des 5 régions cynégétiques que compte le Portugal continental.

Dans le domaine de la gestion de la chasse, le Portugal se démarque encore une fois par son souhait d’appliquer une gestion qui soit consensuelle et adaptée aux spécificités locales. Toutefois, il est encore trop tôt pour pouvoir évaluer ses conséquences sur le terrain.

Toute la réglementation en matière de chasse : www.dgf.min-agricultura.pt/cnccf1/leis/index.htm

8 – L’accueil du public en forêt

Au Portugal, les propriétaires particuliers ne se voient proposer aucune aide économique spécifique les incitant à ouvrir leurs forêts à la pratique d’activités de plein air. Il ne s’agit pas encore d’un thème d’actualité au Portugal.

 

D – LA MISE EN PLACE DU RESEAU NATURA 2000 AU PORTUGAL

1 - La coordination du dossier

L’ICN est l’organisme habilité par le Ministère de l’Environnement pour la coordination du processus de mise en place du réseau Natura 2000 au Portugal. Il est chargé de la réalisation des inventaires nationaux des Sites d’Intérêt Communautaire SIC de la directive " Habitats " et des Zones de Protection Spéciales ZPS de la directive " Oiseaux ". Il gérera les futures Zones Spéciales de Conservation ZSC au Portugal.

2 - La proposition portugaise de sites Natura 2000

La liste portugaise des SIC fut approuvée en conseil des ministres en 2 phases, une première en 1997 et une seconde en 2000. Au 31 janvier 2001, le Portugal avait présenté des SIC et des ZPS pour une superficie représentant 18% de son territoire national continental (dont 36% de la superficie forestière).

La liste cartographiée des sites proposés et la correspondance de ces sites avec les aires nationales protégées est sur : http://www.dgf.min-agricultura.pt

3 - La gestion des sites Natura 2000

L‘administration forestière et les associations de producteurs n’ont pas encore initié de processus consensuels pour la rédaction de documents de gestion des sites appartenant à des propriétaires particuliers.

Toutefois, depuis 1998 l’Association de Producteurs Forestiers de Setubal AFLOPS mène un projet pilote unique au Portugal et intitulé " Le réseau Natura 2000 dans la péninsule de Setubal-Sado ". Ce projet bénéficie des financements alloués par le programme communautaire LIFE-Nature. Son objectif est la promotion d’une collaboration institutionnelle entre gestionnaires forestiers privés, DGF, ICN et collectivités territoriales locales pour la mise en place d’une gestion adéquate sites du futur réseau Natura 2000 de la zone. Cette initiative nécessaire au Portugal n’est encore qu’un projet pilote.
Retrouvez l’avancée du projet à l’adresse http://www.aflops.pt/projLife/natureza.htm

En ce qui concerne les aires d’utilité publique, l’incorporation des exigences de Natura 2000 dans les documents d’aménagement réalisés par l’ICN permettra leur bonne gestion. Toutefois, comme le souligne le document présentant la stratégie nationale pour la conservation de la nature et de la biodiversité approuvée par le Parlement en septembre 2001, la réglementation portugaise souffre de lacunes pour la gestion adéquate de ces sites.

Enfin on notera que l’Etat portugais a décidé de rester le seul interlocuteur dans le dossier Natura 2000 puisque le CNADS propose dans sa réflexion remise au Ministère de l’Environnement en novembre 2001 l’achat par l’Etat des espaces forestiers privés répertoriés pour la conservation.

Bien que simplifiant les procédures de mise en œuvre, la stratégie peu consensuelle de l’Etat rend le processus Natura 2000 encore inconnu des propriétaires forestiers, suscitant parfois des comportements hostiles. Cette attitude de l’Autorité est surprenante car les propriétaires devront de toute façon être prochainement intégrés au processus.

 

E - CRITERES ET INDICATEURS DE GESTION FORESTIERE DURABLE

1 – La norme portugaise de gestion durable des forêts

Suite à l’approbation par le gouvernement portugais des 6 Critères pan-européens de gestion durable des forêts, le Portugal a choisi la voie de la normalisation, pour ses indicateurs nationaux de gestion forestière, et pour les procédures de contrôle et de suivi de la gestion. Cette voie a été retenue car elle jouit d’une bonne crédibilité auprès de l’opinion publique.

Pour cela, l’élaboration de la norme " Système de Gestion Durable des Forêts " a été confiée à l’Institut Portugais de Qualité IPQ.

  • 1998 : Création du Comité Technique CT 145 " Gestion Forestière Durable " au sein de l’IPQ et coordonné par la Direction Générale de l’Environnement DGA. Le CT 145 est spécifiquement constitué pour l’élaboration de la norme de gestion forestière. Il regroupe des acteurs volontaires issus des différents horizons forestiers.
  • Décembre 1999 : Publication par la DGF des indicateurs portugais de gestion durable à l’échelle de l’unité de gestion http://www.dgf.min-agricultura.pt. La liste des indicateurs retenus et leur justification sont reprises dans l’annexe A de la norme.
  • Novembre 2001 : La norme est approuvée par l’IPQ et se discute au Parlement. Sa version définitive devrait être publiée au Journal de la République dans le courant du premier trimestre de l’année 2002.
La norme des indicateurs pour être applicable à l’échelle de l’unité de gestion, c’est à dire toute surface appartenant à un ou à plusieurs propriétaires, soumise à un unique document de gestion.

En plus de suivre les résolutions de Lisbonne et d’être compatible avec le système PEFC, elle s’appuie sur les normes ISO 9001:2000 et ISO 14001:1996, c’est à dire qu’il est prévu un processus d’évaluation périodique et d’amélioration continue des pratiques réalisées.

Aucun niveau d’exigence à remplir n’est précisé. Il figure par contre les informations à présenter lors de l’audit de gestion.
Tout gestionnaire forestier devra présenter à l’IPQ les documents suivants :
- Un document renseignant sur le niveau des indicateurs de gestion portugais,
- Un document d’objectif pour l’unité de gestion considérée,
- Un document de planification des interventions sylvicoles accompagné d’une évaluation des aspects environnementaux, sociaux et marchands de l’unité de gestion (PGF),
- Un document détaillant la stratégie de formation destinée aux ouvriers,
- La stratégie de communication envisagée sur les choix politiques et techniques retenus,
- Le processus d’audits internes pour l’évaluation et la correction des objectifs.

Pour aider les gestionnaires à renseigner les indicateurs, il a été incorporé à la norme l’annexe B à caractère informatif.

Entre les mois de février 2000 et juin 2001, la fédération de producteurs forestiers FPFP a réalisé une étude sur l’ensemble du territoire national dans le but de proposer aux gestionnaires une méthode standardisée de collecte, de traitement et de présentation de l’information, méthode qui est à la fois fiable et économiquement réalisable pour chaque unité de gestion.

Cette étude, financée par le Programme d’Appui à la Modernisation Agricole et Forestière PAMAF, a permis l’élaboration d’un double manuel technique intitulé " Gestion durable des systèmes forestiers portugais ". Toutefois, faute du financement nécessaire, ce manuel n’est pas encore édité en nombre suffisant pour une diffusion efficace à grande échelle. Toutefois l’IPQ ne semble pas prêt à commencer la vérification du suivi de la norme. Il ne dispose pas encore d’auditeurs spécifiquement habilités pour les affaires forestières.

Cet exemple éclaire sur la stratégie de l’Etat portugais pour le développement de la forêt privée. Il n’est pas prévu la création d’un organisme publique pour permettre la diffusion de l’information et le conseil technique au niveau des gestionnaires privés (comme les CRPF en France), mais bien la contractualisation de ces tâches aux groupements privés de producteurs.

 

Par nature, les indicateurs de gestion intégrés dans la norme portugaise sont sensés pouvoir être suivis par une grande majorité de producteurs, compte tenu des caractéristiques structurelles handicapantes. L’analyse des exigences précisées dans la norme en terme de documents devant être présentés et de systèmes d’évaluation devant être mis en place et évalués périodiquement au niveau de chaque unité de gestion, nous renseigne sur la volonté politique de proposer un système complet, fiable et responsabilisant pleinement les gestionnaires forestiers. Cependant, la perfection demande des moyens financiers importants et que les propriétaires forestiers possèdent des acquis techniques solides, conditions toutes deux non-réunies dans la majorité des cas.

Ainsi, il apparaît que le Portugal souhaite se doter d’un outil de contrôle puissant de sa gestion forestière. Toutefois, il est pertinent de s’interroger sur la faisabilité de telles exigences. Ne seront-elles pas rédhibitoires au niveau des principaux intéressés que sont les gestionnaires privés puisque le morcellement est important et que l’activité associative balbutiante ? Finalement, la forme prise par la norme portugaise ne risque-t-elle pas de créer les conditions d’un système dissuasif et initialement non-désiré car difficilement accessible aux petits propriétaires fonciers ?

 

F – L’ECOCERTIFICATION AU PORTUGAL

1 – Le système PEFC

  • 21 Février 2001 : Création du Conseil des Filières Forestières Portugaises CFFP, cette association sans but lucratif est présidée par la FPFP. Elle a vocation à promouvoir la gestion forestière durable en regroupant 3 fédérations d’associations de producteurs forestiers (FPFP, AFLOPS et Forestis) et 3 associations représentant les intérêts du secteur industriel (CELPA, AIMMP et AIEC) est présidée par la FPFP. Le CFFP est membre de PEFC-Europe.
  • Décembre 2001 : Le CFFP soumet sa candidature à PEFC-Europe pour l’agrément PEFC-Portugal. L’enjeu pour le CFFP est d’être reconnu par PEFC-Europe comme entité responsable de la mise en place d’un système de certification portugais conforme au système PEFC.
Au début de l’année 2002, il n’existe pas encore de mouvement demandeurs du PEFC en régions. Condition revêtant un caractère d’obligation, l’agrément définitif du CFFP comme entité proposant un système de certification PEFC portugais n’est pas envisagée à court terme.

Toutefois, la création du CFFP est extrêmement récente et les acteurs forestiers privés attendent la publication officielle de la norme portugaise pour travailler à la proposition d’un système de certification portugais concret. En conséquence, il ne devrait pas se rencontrer de produits portugais labellisés PEFC avant la fin de l’année 2003.

L’avancée de l’élaboration du système PEFC au Portugal semble donc suspendue à 2 événements prochains, la publication de la norme portugaise et la reconnaissance du CFFP comme entité PEFC-Portugal.

Il est intéressant de noter que l’association CFFP sollicitant l’agrément PEFC-Portugal octroie un rôle particulièrement minime aux entreprises de services forestiers et aux associations de défense des consommateurs et de conservation de la nature. En effet, celles-ci ne peuvent siéger à la direction du CFFP, et leur vote ne compte qu’à hauteur de 5% dans les prises de décisions.

2 - Le système FSC

La Ligue portugaise pour la Protection de la Nature est membre du FSC depuis le mois de décembre 2001.
Toutefois, cette entité n’a pas la responsabilité de la mise en place du système FSC au Portugal. En effet, il n’existe pas actuellement de structure chargée de la création et de l’animation d’une initiative nationale pour l’élaboration de standards portugais de gestion forestière selon les Principes du FSC.

Jugeant le système inadapté à la réalité forestière portugaise et ne connaissant pas une demande suffisante en biens FSC, les gestionnaires travaillent à la mise en place du système PEFC portugais. Quant aux ONGE portugaises, elles plaident pour un engagement des gestionnaires dans des procédures ISO, en attentant l’effectivité d’un label de gestion forestière qu’elles reconnaîtront pour le Portugal.

De par ses relations historiques avec le monde tropical et le dynamisme du secteur de la transformation du bois, le Portugal importe un volume conséquent de bois d’origine tropicale où se développe le système de certification du FSC. L’entreprise " Euromolding Madeiras Ltda " cherche actuellement a obtenir le certificat de traçabilité qui lui permettra de transformer et de commercialiser des moulures estampillées FSC. Ainsi, les consommateurs portugais seront bientôt confrontés au label FSC.

 

Les acteurs forestiers portugais s’engagent progressivement dans des processus d’élaboration, d’évaluation et de suivi d’indicateurs de gestion forestière. Ce mouvement encore récent devrait s’accélérer dans un futur proche, surtout depuis la déclaration de l’Etat de faire de leur développement une priorité nationale.

La aides à la promotion commerciale des biens certifiés et les subventions au regroupement des propriétaires qui sont permises par le programme AGRIS 2000-2006, sont sensées permettre d’apporter les moyens techniques et humains pour la promotion des pratiques de gestion durable.

Toutefois, les caractéristiques foncières de la forêt au Portugal et l’absence de volonté forte de l’Etat de mettre les moyens financiers pour le développement d’instruments de gestion en forêt privée, constitue de sérieuses entraves à la gestion durable des forêts.